【農(nóng)村宅基地】農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行出路路徑之思考
在現(xiàn)行法律制度中，對(duì)農(nóng)村房屋執(zhí)行的最大障礙莫過(guò)于流轉(zhuǎn)對(duì)象的受限制性。農(nóng)村房屋不打開(kāi)通向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的流轉(zhuǎn)大門(mén)，其執(zhí)行便永難有出路。如何打開(kāi)這扇大門(mén)，本文設(shè)計(jì)了兩種思路。
1.出路路徑設(shè)計(jì)之基點(diǎn)----幾種關(guān)系的和諧平衡
①債權(quán)實(shí)現(xiàn)與被執(zhí)行人基本生活關(guān)系的和諧平衡。執(zhí)行工作是一項(xiàng)將債權(quán)由應(yīng)然轉(zhuǎn)為實(shí)然的工作。這項(xiàng)工作的實(shí)施其實(shí)是一把雙刃劍。債權(quán)由應(yīng)然變?yōu)閷?shí)然前，債權(quán)人與被執(zhí)行人處于一種不和諧的狀態(tài)。而轉(zhuǎn)為實(shí)然后，債權(quán)人的利益雖得到滿足，但被執(zhí)行人的生活可能大受影響，尤其執(zhí)行被執(zhí)行人的房產(chǎn)更可能使其基本生活遭受影響。出路路徑的設(shè)計(jì)必須充分注意到債權(quán)實(shí)現(xiàn)與被執(zhí)行人基本生活之間關(guān)系的和諧。
②宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)關(guān)系的和諧平衡。農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的受限制性根源于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度。宅基地集體所有導(dǎo)致宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)使農(nóng)村房產(chǎn)流轉(zhuǎn)受限制。這里的邏輯關(guān)系是：
大前提：農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)
小前提：農(nóng)村房屋所有權(quán)包含了宅基地使用權(quán)
結(jié)論：農(nóng)村房屋所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)
這一邏輯關(guān)系在形式上看是成立的，但細(xì)加分析，其結(jié)論卻產(chǎn)生了法理上的悖論。在所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能中，最能體現(xiàn)所有權(quán)人意志的便是處分權(quán)，而農(nóng)村房屋所有權(quán)人的這種處分權(quán)恰恰被這個(gè)邏輯的結(jié)論所否定。因此，我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)制度存在著與基本法理之間的矛盾。出路的設(shè)計(jì)必須調(diào)和這種矛盾，使宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)和諧共處。
2.房屋使用權(quán)與所有權(quán)的分離——現(xiàn)行法律制度下所有權(quán)結(jié)構(gòu)的再解析
勿庸諱言，農(nóng)村房屋所有權(quán)人從法理上來(lái)說(shuō)是享有處分自己房屋的權(quán)利的，但在執(zhí)行中依此法理處分房產(chǎn)又違反了現(xiàn)行法律。有沒(méi)有一種既不改變農(nóng)村土地權(quán)屬的現(xiàn)行制度，又能使農(nóng)村房產(chǎn)自由流轉(zhuǎn)，從而避免這種尷尬的辦法?提出將農(nóng)村房屋使用權(quán)與房屋所有權(quán)分離的觀點(diǎn)正是基于此種考慮。
所有權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)理論中，除將其解析為四項(xiàng)權(quán)能之外，沒(méi)有將作為權(quán)能的權(quán)利再作劃分。其實(shí)作為所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能之一的使用權(quán)，其內(nèi)部仍有再解析的權(quán)能空間。使用權(quán)人既有占有權(quán)，也有收益權(quán)，以及對(duì)使用權(quán)本身的處分權(quán)，比如，國(guó)有土地使用權(quán)人既可占有該土地，也可抵押和轉(zhuǎn)讓。對(duì)房屋所有權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行再解析后，我們就能發(fā)現(xiàn)房屋使用權(quán)的市場(chǎng)活動(dòng)空間非常廣闊。我們執(zhí)行工作就如打開(kāi)了一扇海邊的窗戶，美麗的遠(yuǎn)景盡收眼底。
①參照系。在我國(guó)國(guó)有土地權(quán)屬法律制度中對(duì)使用權(quán)與所有權(quán)的分離有著比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村房屋使用權(quán)與所有權(quán)分離制度可參照其制定。
②基本內(nèi)容。第一，關(guān)于使用價(jià)格。使用價(jià)格可采協(xié)商方式，也可采拍賣(mài)方式確定。第二，關(guān)于使用權(quán)期限。使用權(quán)分離期限由所有權(quán)人與使用權(quán)人約定，但法律可視情況規(guī)定上限，約定的期限不能超過(guò)此上限，超過(guò)部分無(wú)效。使用期限屆滿，所有權(quán)人可行使收回權(quán)。第三，關(guān)于使用權(quán)內(nèi)部權(quán)能。分離出來(lái)的農(nóng)村房屋使用權(quán)猶如國(guó)有土地使用權(quán)一樣可以轉(zhuǎn)讓、抵押，也可贈(zèng)與、繼承，經(jīng)與所有權(quán)人協(xié)商同意，還可以對(duì)房屋加以添附，但不得拆除。第四，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。所有權(quán)與使用權(quán)分離期間，使用人負(fù)有保管、維護(hù)義務(wù)，若有滅失、毀損應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，但不可抗力除外。
③對(duì)執(zhí)行工作的幫助。農(nóng)村房屋使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)后，不論該使用權(quán)怎樣流轉(zhuǎn)，其宅基地的集體所有權(quán)性質(zhì)都不會(huì)改變。因此，不論該使用權(quán)人為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員還是外村村民，抑或城市居民，都不違反現(xiàn)行土地法律基本制度。這種分離對(duì)執(zhí)行工作最大的幫助在于能使房屋所有權(quán)承載的執(zhí)行需要讓位于房屋使用權(quán)，使房屋所有權(quán)置身于執(zhí)行之外，從而有效地避免執(zhí)行對(duì)宅基地所有權(quán)與使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓所形成的沖擊，執(zhí)行人員可拋開(kāi)違法的顧慮，大膽地將被執(zhí)行的農(nóng)村房產(chǎn)使用權(quán)拍賣(mài)、變賣(mài)、抵償。而分離出來(lái)的房屋使用權(quán)因其內(nèi)部下位權(quán)能的多樣性可使使用權(quán)人充分發(fā)揮使用權(quán)價(jià)值，將為拍賣(mài)、變賣(mài)以及抵償?shù)某晒μ峁┳畲罂赡堋＿@種出路設(shè)計(jì)也能為被執(zhí)行人基本居住條件提供制度保障，被執(zhí)行人不因房產(chǎn)執(zhí)行而喪失對(duì)房產(chǎn)的所有，執(zhí)行法院可在該房產(chǎn)中方便地為其留出適當(dāng)棲息之地。
房屋使用權(quán)與所有權(quán)分離不沖擊我國(guó)土地權(quán)屬制度的內(nèi)容，如在物權(quán)法相關(guān)司法解釋中納入此內(nèi)容，既方便易行，又能對(duì)農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行的法律制度漏洞起到拾遺補(bǔ)缺的作用。
3.宅基地所有權(quán)的國(guó)有化——農(nóng)村土地法律的修改
如上所述，我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)制度與基本法理存在矛盾，農(nóng)村房屋所有權(quán)的處分權(quán)能受到極大限制，這種所有權(quán)是被打了折扣的不完整的所有權(quán)，要徹底解決這種矛盾，還農(nóng)村房屋所有權(quán)的完整面目，只能對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行修改，但所作修改必須符合我國(guó)社會(huì)主義公有制性質(zhì)。經(jīng)權(quán)衡比較，本文認(rèn)為，可將我國(guó)農(nóng)村宅基地由集體所有修改為國(guó)家所有。
①現(xiàn)實(shí)必要性。將宅基地所有權(quán)改為國(guó)有除以執(zhí)行工作的視角看待外，在現(xiàn)實(shí)中也是非常必要的，因?yàn)檎丶w所有已顯露出諸多弊端：第一，一戶多宅與多戶一宅的不平等。雖然法律規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地，但現(xiàn)實(shí)卻并不如此，一戶多宅與多戶一宅的不平等存在于眾多的鄉(xiāng)村中;第二，審批的無(wú)序與無(wú)責(zé)。農(nóng)村宅基地使用的審批權(quán)掌控在村委會(huì)和鄉(xiāng)干部手中，審批中個(gè)人意氣用事嚴(yán)重，“崽賣(mài)爺田不心疼”，賣(mài)后還不用承擔(dān)任何責(zé)任;第三，流轉(zhuǎn)秩序混亂。雖然法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)F(xiàn)實(shí)中的非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)ヒ?甚至以自留地、承包地交換)仍大量存在，而且缺乏監(jiān)管。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的監(jiān)管多以罰款為目的，恢復(fù)地貌的作法幾無(wú)可見(jiàn);第四，舊基收回?zé)o可能。在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度中，對(duì)舊宅基地收回沒(méi)有規(guī)定，即便作了規(guī)定，以村集體經(jīng)濟(jì)組織的能力也難以收回。集體經(jīng)濟(jì)組織的渙散與無(wú)力呼喚著宅基地國(guó)有制的到來(lái)。
②宅基地的使用。宅基地所有權(quán)國(guó)有化后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)各村宅基地作出總體規(guī)劃，以一戶一基的原則無(wú)償(或象征性地收取少量使用費(fèi))撥給農(nóng)戶使用，由土管部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行權(quán)屬登記。對(duì)于一戶已有多宅的，超出部分征收高額使用費(fèi)，迫使其讓出地基，或由政府以成本價(jià)收購(gòu)該房產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)宅基地使用的公平。國(guó)有化后的宅基地使用權(quán)及其地上房產(chǎn)可與城市房產(chǎn)一樣自由流轉(zhuǎn)。
③房產(chǎn)執(zhí)行。宅基地國(guó)有化后的農(nóng)村房產(chǎn)已與城市房產(chǎn)無(wú)二致，對(duì)其執(zhí)行，在充分考慮下文的有關(guān)注意事項(xiàng)后，可適用有關(guān)對(duì)城市房產(chǎn)的執(zhí)行措施。
以上兩種思路其實(shí)都是借鑒所有權(quán)與使用權(quán)分離的理論，所不同的只是前者是房屋所有權(quán)與使用權(quán)的分離，后者是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，兩種思路的實(shí)踐都必須有完備的權(quán)屬登記制度與之配套。正如有學(xué)者所言“所有權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)中的任何一項(xiàng)具體權(quán)利，理論上都是可以與所有權(quán)分離的，前提是要有一個(gè)與此相適應(yīng)的發(fā)達(dá)的權(quán)利登記制度。因此，倘若以上思路有幸踐行，必須同步建立起農(nóng)村房地權(quán)屬登記的完備而發(fā)達(dá)的制度。如此之后，有關(guān)農(nóng)村房產(chǎn)的執(zhí)行失范性問(wèn)題也將迎刃而解，因?yàn)榘殉鞘蟹慨a(chǎn)的執(zhí)行規(guī)定移植過(guò)來(lái)已不存障礙，城鄉(xiāng)房產(chǎn)執(zhí)行制度可由此實(shí)現(xiàn)并軌。當(dāng)然，農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行要有更廣闊的前景，還有賴于農(nóng)村社會(huì)保障制度的普遍而有效的建立，將農(nóng)房的社保功能交還給政府的保障制度，則需要國(guó)家和全社會(huì)的努力。
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