業主大會制度是《物業管理條例》確定、《物權法》確認的一項基本制度，六年多的實踐證明了它的科學性和前瞻性。為適應環境變化和現實需要，住房和城鄉建設部在修改、補充和完善《業主大會規程》的基礎上，制定并印發了《業主大會和業主委員會指導規則》（以下簡稱《規則》）。細節決定成敗，任何宏大制度目標的實現都離不開細致具體規則的執行，作為業主大會制度的配套性文件，《規則》對新時期進一步規范業主大會和業主委員會的活動，積極穩妥推行業主大會制度將起到重要的促進作用。
為什么要制定《規則》
1.制定《規則》是適應法律環境變化的需要。2007年3月《物權法》出臺、2007年8月國務院修改了《物業管理條例》、2009年3月最高人民法院發布了關于審理建筑物區分所有權糾紛案件和物業服務糾紛案件具體應用法律的兩個司法解釋。為了實現法律的統一性和協調性，必須使《業主大會規程》與相應上位法保持一致，以避免法律適用的沖突，保證國家法制的統一。近幾年各地紛紛出臺與業主大會制度相關的地方性法規和文件，也要求我們在全國層面上作出回應，根據法律環境的變化與時俱進地進行業主大會和業主委員會活動規則的立、改、廢工作。
2.制定《規則》是切實保護業主權益的需要。在區分所有的情況下，建筑物的共同管理權由全體業主共同行使，業主通過業主大會和業主委員會行使共同管理權。業主大會能否及時成立及定期召開？業主委員會能否依法有效運作并履行職責？業主對共同管理事項的知情權和對業主委員會的監督權如何實現？政府主管部門如何協助、指導和監督業主大會和業主委員會？這些問題解決不好，不僅無益于建立民主協商、自我約束、平衡利益的業主自我管理財產機制，也不利于業主共同管理權的行使和共同財產權的保護。《規則》正是要在總結實踐經驗的基礎上，最大限度地為業主組織的成立和運作提供指導和協助，以促進“將業主培養成能夠保護自身權利的群體”的業主大會制度目標的實現。
3.制定《規則》是發展物業管理市場的需要。我國物業管理起步的獨特路徑，決定了政府主管部門和物業服務企業在物業管理市場發展初期中的關鍵作用，但是“政府主導、企業推動”型的物業管理發展模式，存在著缺乏業主主動參與的天然缺陷。僅有政府的導向和企業的熱情、沒有業主的自發需求的物業管理市場是“跛腳的市場”，是供求嚴重失衡的單方市場，是不可持續的短期市場。《規則》正是通過對業主會和業主委員會的引導和協助，逐步培育物業管理市場的成熟買方，解決物業管理市場基本主體的缺位和錯位的問題，建立“政府主導、企業推動、業主自覺”的均衡發展模式，這是保證我國物業管理市場的持續健康發展的長久之策。
4.制定《規則》是解決業主大會現實問題的需要。業主大會制度經過幾年時間的實踐，取得成績的同時也暴露出不少的問題：由于對業主大會和業主委員會的定位存在偏差，一些地方忽視其行權的本質，夸大其維權的功能，不利于其自我管理、自我約束作用的發揮，甚至存在泛政治化的傾向；由于現行制度下業主大會的協調成本高昂，業主委員會的參與收益低廉，許多地方業主參加業主大會、擔任業主委員會委員的積極性不高；由于業主共同事項表決過程艱難、業主委員會監督制約機制缺乏，一些地方的業主委員會怠于履行義務，形同虛設，另一些地方的業主委員會則越權違規操作，甚至侵害業主的共同利益。《規則》的制定，不僅有利于在認識上糾正以往人們對業主大會制度的錯誤理解，而且有利于在程序上規范業主大會和業主委員會的日常運作。
5.制定《規則》是提高行政監管效能的需要。業主大會和業主委員會作為財產管理組織，雖然本質上屬于私權自治領域，但離不開公權機關的適度引導和監管，這并非是處于社會主義初級階段的大陸的獨有做法，資本主義市場經濟發達的地區也具有同樣的實踐（如香港的民政事務局具有協助和指導業主立案法團的職能）。政府主管部門在履行法律賦予的對業主大會和業主委員會的監管職責時，面臨著如何做到適度干預和推動引導相結合、如何平衡業主自我管理和行政監督管理的關系、如何兼顧行政管理的公平和效率等一系列難題。因此，從行政管理部門角度，通過制定《規則》，有助于提高行政效率，減少行政風險，實現依法行政和高效行政的和諧統一。
《規則》主要解決了哪些問題
1.業主大會成立難。業主大會啟動困難，除了業主積極性不高以外，還存在建設單位消極抵觸、物業服務企業配合不力以及主管部門怠于履職等多方面的原因。為解決這一難題，對于建設單位，《規則》明確規定物業管理區域內，已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%時，建設單位應當按照物業所在地的區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的要求，及時報送籌備首次業主大會會議所需的文件資料，并規定建設單位未按要求報送籌備首次業主大會會議相關文件資料的，物業所在地的區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府有權責令建設單位限期改正；對于物業服務企業，《規則》要求物業服務企業應當配合首次業主大會籌備組開展工作；對于主管部門，《規則》要求區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府應當在收到業主提出籌備業主大會書面申請后60日內，負責組織、指導成立首次業主大會會議籌備組，同時，籌備組應當自組成之日起90日內完成籌備工作，組織召開首次業主大會會議。
2.業主大會開會難。業主大會開會難主要是由業主人數多、業主身份難以確認、法定到會業主人數比例較高、開會程序不規范以及業主委員會怠于履行義務等多方面因素造成的。為解決這一難題，《規則》首先列舉了業主大會議事規則應當規定的十一項主要事項；其次，《規則》明確了業主身份的認定依據和業主投票權數的確定辦法；再次，《規則》授權業主通過委托代理人和推選代表人的方式參加業主大會會議；最后，《規則》規定業主大會會議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，業主大會分為定期會議和臨時會議，業主大會定期會議按照業主大會議事規則的規定召開，特殊條件下，業主委員會應當及時組織召開業主大會臨時會議。此外，對于業主委員會不履行組織召開會議職責的，《規則》規定物業所在地的區、縣房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府可以責令業主委員會限期召開。
