一、問題的提出：小產(chǎn)權(quán)房問題大量存在而且波及面廣
所謂的小產(chǎn)權(quán)房是一些村集體組織或者開發(fā)商出售其在集體土地上建設(shè)的房子。目前的小產(chǎn)權(quán)房，一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子;另一種是占用耕地違法建設(shè)的。我們?cè)谶@里討論的主要是在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的那些小產(chǎn)權(quán)房。從價(jià)格上看，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的40%～60%。
小產(chǎn)權(quán)的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，小產(chǎn)權(quán)房屋的數(shù)量驚人：有人估計(jì)北京大概占了20%左右而且已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會(huì)超過1000萬平方米，在西安估計(jì)已經(jīng)占到25%～30%，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達(dá)40%～50%。而根據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，該市小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積仍有1000多萬平方米。
小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時(shí)還牽涉各個(gè)方面的利益。
首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。
其次，城市居民可以購(gòu)買到價(jià)格相對(duì)合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。
小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場(chǎng)一般的交易秩序相矛盾。因此，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)多次以會(huì)議和通知的形式要求城市居民不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，特別是2008年1月8日國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。國(guó)土資源部也多次發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示”。可見中央政府相當(dāng)重視小產(chǎn)權(quán)房問題。
對(duì)于地方政府來說，小產(chǎn)權(quán)房在其建設(shè)與交易過程中沒有經(jīng)過國(guó)家征收等程序，因此各級(jí)政府很難針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程征收相應(yīng)的稅費(fèi)或獲得土地出讓金。因此，有些嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”的地方政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)加以不同程度的限制。例如北京、濟(jì)南等城市都拆毀了部分小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)項(xiàng)目。
但是，到目前為止，中央政府和地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的政策都沒有取得預(yù)期的效果，市場(chǎng)上仍有許多小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目正在進(jìn)行建設(shè)和交易。由于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及利益面很廣，廣泛存在，而且是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一個(gè)重大問題，因此值得我們進(jìn)行深入的研究，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
二、催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因
(一)城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。
小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這從另一個(gè)角度也說明了現(xiàn)在全國(guó)許多大中城市高企的房?jī)r(jià)正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。2006年和2007年我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)歷了一次全國(guó)性的上漲。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2006年全年，全國(guó)房?jī)r(jià)平均上漲5.5%。北京、深圳是房?jī)r(jià)上漲最快的城市，分別達(dá)到10.4%、10.0%。截至2007年6月，北京普通住宅開盤整體均價(jià)10280元/平方米，比5月份上漲了20.4%。雖然年后稍有回落，但據(jù)預(yù)測(cè)，2007年北京市房地產(chǎn)均價(jià)仍上漲了11.74%。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不平衡，若干大城市的房?jī)r(jià)長(zhǎng)期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買群。
(二)土地制度安排留下了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間。
《中華人民共和國(guó)憲法》第8條中明文規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山”。其第10條中也明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”其第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
根據(jù)以上法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。
國(guó)土資源部的一位副總督察曾特別指出：“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地;二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地;三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè);四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的。”從另外一個(gè)方面來解讀，這就意味著在這四種情況下建小產(chǎn)權(quán)房，就不涉及所謂的“違法”問題。這里還有一個(gè)核心，就是只要不是占用耕地，辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù)，就不應(yīng)該存在什么大的原則問題。
正是因?yàn)檎叻梢?guī)定中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個(gè)擦邊球的空間，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫。
(三)農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價(jià)值補(bǔ)償。
農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國(guó)有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價(jià)”;城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。同時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途還進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過國(guó)家相關(guān)部門的審批和征收。這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%～50%。
而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金(其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用);此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商;而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費(fèi)用(如學(xué)校)、應(yīng)繳納的稅款、營(yíng)銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)價(jià)格低廉的決定性因素。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。
