中國傳統文化講究“安居樂業”,“安居”是“樂業”的前提。在近幾年商品房價格不斷攀升的情況下，許多人為了實現“安居”的夢想，把目光投向了價格低廉的“小產權”房。于是，“小產權”房在全國幾乎所有大中型城市遠近郊區，如雨后春筍般地大量出現。目前，無論是從“小產權”房的建設數量，還是從居住“小產權”房的龐大群體來說，都具備了相當深刻的社會影響力，這使得“小產權”房問題成為政府不得不嚴肅面對的一個重要問題。
本文闡明了“小產權”房的概念和現狀，尤其是針對社會上的模糊認識，澄清了“小產權”房與非法建筑的區別，為破解“小產權”房難題奠定了概念基礎;在分析“小產權”房的影響時，特別指出了“小產權”房的積極作用;在分析“小產權”房帶來的問題時，除分析房屋本身及買賣過程帶來的問題外，還注重針對“小產權”房的居住群體，從社區建設角度提出了問題。在此基礎上，借鑒“利益相關者理論”，從村集體、開發商、購買者以及政府等不同層面分析了“小產權”房問題產生的原因，進而指出了解決該問題的難點、原則和建議措施。
第一部分“小產權”房問題的現狀
(一)什么是“小產權”房
“小產權”房，是指在農民集體所有的土地上開發建設，并由鄉(鎮)政府或村委會出具權屬證書的房屋。其具體涵義有以下三個方面：
1、相對于正規商品房的“大產權”而言
按照我國現行法律規定，農村土地一般歸村集體所有，如果要在農村集體所有的土地上進行商品房開發建設并出售，必須先通過國家征用轉為國有土地，再出讓給開發商，開發商向國家交納土地出讓金等費用，最后建成商品房出售給購房人，購房人可以獲得政府房屋管理部門發放的正規房屋所有權證書，即所謂的“大產權”。而“小產權”房則是在沒有將農村集體所有的土地轉為國有土地的情況下進行的房屋開發建設，只能獲得由鄉(鎮)政府或村委會出具權屬證書，民間習慣上將其稱為“小產權”。
2、與“非法建筑”有本質區別
“小產權”房本身是合法建筑。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”可見法律是允許鄉村集體在集體土地上建造住宅的。判斷房屋是不是非法建筑，關鍵看是否依法辦理了用地、規劃、建設等相關審批手續，如果沒有辦齊審批手續，即使是正規開發商開發的商品房，也有可能成為非法建筑。而目前的“小產權”房大多是以新農村建設、舊村改造以及村民自住等名義履行了審批手續的。
3、房屋的出售違法
《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。”由此可見，“小產權”房只能用于村集體組織使用或村民自住，作為“商品房”出售給城鎮居民或非本集體組織農民都是不允許的，鄉(鎮)政府或村委會頒發的房產權屬證書在法律上是不予認可的。
(二)“小產權”房問題的發展過程與現狀
“小產權”房發展過程大致經歷了三個階段：
第一階段、從上世紀90年代中期至2003年前后，可稱為“小產權”房發展的起步階段。在這一時期，一些經濟發展較好的農村率先實施了舊村改造，建設了村民樓。有的村集體在滿足村民居住的情況下，將少量剩余的樓房進行出售，還有一些村民在住房條件改善后，個人將自己的空余住房出售。當時在人們心中還沒有形成十分明確的“小產權”房概念，購買的人比較少，也沒有引起相關部門的注意。
第二階段、從2003年前后開始到2007年，可稱為“小產權”房發展的“黃金時期”。這一時期，隨著房價的不斷升高，購買“小產權房”的人數大量增加。“小產權”房已由原來的以村民自住為主、少量出售，演變為鄉(鎮)政府、村委會主導的，以村民自住為名、以出售為真實目的的大規模開發行為。根據2009年中國城市發展高峰論壇暨《城市藍皮書》發布的統計數據，截至2007年上半年，“小產權”房已達到現存全國實有村鎮房屋建筑面積330億平方米的20%以上。
第三階段、從2007年至今，可稱為“小產權”房“轉入地下發展”階段。 2007年6月18日，作為國家房地產行政主管部門，原建設部首次正式發布風險提示：“小產權”房無法辦理權屬證明，不受法律保護。但“小產權”房開發出售并沒有完全停止，許多開發單位由原來的明目張膽出售，改為相對比較隱蔽的方式出售。由于房價總體上仍在持續走高，仍有大量的人購買價格相對較低的“小產權”房。
目前，各地的“小產權”房仍在繼續發展，據部分媒體典型個案調查和國土資源部抽樣調查資料顯示，在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟南、鄭州、珠三角等地，均已建起大量的“小產權”房。
第二部分：“小產權”房的利與弊
(一)“小產權”房的積極作用
“小產權”房雖然一直處于法律的灰色地帶，身份地位十分尷尬，但它的產生不是偶然的，應該說有一定的合理性，也起到了一定的積極作用。
1、緩解住房壓力
近年來，房價持續飛漲，城市普通居民的住房壓力倍增。按照國際上目前比較通行的說法，房價收入比在3-6倍之間為合理區間，而我國早在2002年大部分大中城市房價收入比都已超過6倍，其中北京、沈陽、貴陽、南京、廣州、大連和西安的比率都超過了10甚至更高。 2009年9月15日，中國社科院金融研究所研究員易憲容作客人民網時指出，北京房價、收入比已高達27：1。
在住房價格過高，保障性住房不足的情況下，由于“小產權”房價格僅為同地區商品房價格的40-60%,大量城市中低收入人員選擇了購買“小產權”房,這使“小產權”房在客觀上確實起到了保障性住房的作用，緩解了中低收入群體的住房壓力。
2、改善農民生活條件
以為北京個別地區為例：在通州區規模最大的“小產權”小區太玉園，當地村民在搬進新建樓房后，獨生子女家庭每月可得到村里獎勵的100元，所有51歲以上的老人村里每月發240元生活費，67歲以上的老人每月發300元生活費，村里還安排了近2000名村民到物業等部門工作;在昌平區的香堂村，大規模的“小產權”房開發極大地帶動了集體經濟的發展，使該村由一個貧困村發展到2006年上繳稅金1058萬元，村民就業率100%，建設成了著名的“香堂文化新村”。
(二)“小產權”房帶來的問題
由于“小產權”房買賣過程不合法，交易過程游離于政府有關部門監管之外，因而不可避免地帶來了許多問題。
1、擾亂正常房地產市場秩序
在土地使用環節，“小產權”房占用的土地為農村集體所有土地，未繳納土地出讓金;在房屋銷售環節，由開發商或村集體直接出售給買房人，沒有經過國家產權管理等部門備案，也未繳納相應稅費;在房屋轉讓、二手房買賣環節，“小產權”房更是不受政府管理的房屋交易系統的任何限制，有的地區甚至已經形成獨立、完備的地下“小產權”房過戶、交易市場。
2、產權不受法律保護
由于“小產權”房作為商品房出售是違法的，對于購房人來說，沒有法律效力，且極容易偽造，在房屋拆遷、轉讓、出租、繼承等方面，極易發生糾紛。例如眾所周知的北京市通州區宋莊“畫家村”房屋買賣糾紛案，農民馬海濤2002年將自己位于宋莊鎮的院落出售給畫家李玉蘭，后馬海濤訴至法院，要求確認其與李玉蘭簽訂的房屋買賣協議無效，法院雖最終判決李玉蘭獲得賠償，但仍認定買賣協議無效，李玉蘭騰退房屋。
“小產權”房由于是農村集體組織建造的，其物業服務大多數由村委會負責，沒有成立正規的物業公司，沒有相應資質，服務不規范、不到位。物業工作人員大多數由村民擔任，有的工人沒有上崗證，在從事電氣、管道等故障維修時存在一定安全隱患。
3、未納入城市社區管理
許多“小產權”居住區居民和當地村民混雜居住，由于村民和居民在語言、生活習慣上的不同和文化理念上的差異，鄰里不和諧因素增加。例如，有的村民辦喜事喪事還是老習俗，就在小區里搭蓬，連續好幾天吹吹打打，使得一些居民很不習慣，不堪其擾。這種情況造成村民、居民兩個群體難以相互融入，矛盾沖突時有發生。
第三部分：“小產權”房問題產生的原因
(一)利益相關者的共同推動
1、開發商大量投資建設
“小產權”房土地由農村集體組織提供，不需向地方政府繳納土地出讓金，尤其是避免了土地掛牌拍賣過程中被人為抬高的虛價部分，例如“地王”帶動起來的土地溢價等，因此，雖然相對于開發商品房而言，“小產權”房出售的價格較低，但開發“小產權”房有更大的利益空間，開發商受利益驅使大量投資建設。
2、村委會提供建設土地
按照國家法律規定，農村集體土地轉化為建設用地，必須先由國家征用，這樣村集體和農民只能獲得低廉的征地補償，而政府獲得土地所有權后，將占有土地轉換用途的增值收益。農村集體組織開發“小產權”房，就會直接占有土地轉換用途的增值收益，這筆收益會遠遠高于被政府征地時得到的征地補償。同時，開發商到農村投資和城市居民到農村居住，還將加快農村落后的基礎設施和生活服務設施的升級改造，激活農村消費市場，提高農村剩余勞動力的就業率，為農村帶來新的發展機遇，加快農村向城市化邁進的步伐和新農村建設的步伐。
3、中低收入群體無奈購買
盡管建設部多次風險提示，地方政府三令五申，但是，“小產權”房依然熱銷。據有關部門調查，“小產權”房的居住群體主要是城市中低收入群體和一部分外來務工者。城市中低收入群體大多是工薪階層，在當前的住房制度體系下，他們被稱為“住房夾心層”，既享受不到保障性住房，又買不起價格過高的商品房。
(二)政府政策不明、監管不力
1、監管缺乏使“小產權”房現象長期未得到遏制
“小產權”房的建設多以新農村建設、舊村改造、村民自住等名義報批，因此，只要房屋符合城鄉總體規劃的要求，沒有違法占用耕地，符合其他相關標準，就應許可建設。因此計劃、規劃、建設等部門都不能限制“小產權”房的建設;按照《房地產管理法》，建設部門有權對商品房市場做出各種銷售管理規定，也有權進行查處，但是對農村集體土地上的房屋銷售由誰管理，似乎也并不明確。
2、政策不明朗造成“小產權”房仍在繼續擴大
目前雖然政府多次強調堅決制止“小產權”房，但一直沒有采取實質性措施，造成“小產權”房仍在繼續擴大。有的開發商借機大力宣傳國家要將“小產權”房“轉正”，大力推銷已建成的“小產權”房。因此，有些地區的“小產權”房仍在加緊建設，其價格不降反升，新建樓盤和二手房仍呈現熱銷態勢。
第四部分：解決“小產權”房問題的幾點思考
(一)解決“小產權”房問題的難點
1、已成規模，數量巨大
一些機構、專家的抽樣調查顯示，北京的“小產權”房約占了20%左右，深圳等城市占的比重就更高，有可能高達40%-50%。在北京周邊的房山、順義、密云、通州等地，共有80個左右已售、在售、在建的“小產權”項目，近10萬套房子，而在通州區張家灣鎮，從輕軌土橋站往南方向，幾乎每兩公里就有一個“小產權”小區，最大的“太玉園”小區占地100多萬平方米，已入住約萬人。由此可見，“小產權”房的數量已十分驚人，如此大量的“小產權”房和龐大的居住群體，使“小產權”房問題變得十分復雜，難以在短時間內徹底解決。
2、涉及眾多利益群體，深層次矛盾復雜
“小產權”房雖然買賣過程不合法，但面對這么多的已售“小產權”房，要完全認定這些買賣協議不合法，退房、退錢，幾乎沒有可能。就開發商而言，由于“小產權”房建設時大多以村民自住、舊村改造等名義，雖然開發商參與出資，但報批手續、出售房屋等公開場合都是村委會出面，開發商在暗處，而且隨著時間推移，有的開發商公司早已不存在，難以追究;就村委會而言，雖然是既得利益者，但收益必然會用于村集體支出，如果不是村集體有其他產業支撐，經濟足夠強大，恐怕一時也難以支付如此大量的退款。況且村委會是村民自治組織，按期換屆，以前的當事人恐怕早已不在任上。
3、與村民自住房交錯分布，處理難度大
“小產權”房小區一般會留一部分村民自住，多余部分用來出售，因此村民自住樓和購買“小產權”房的居民樓交錯分布，還有的甚至一幢樓一半作為“小產權”房出售，另一半村民自住。由于村集體開發的樓房由村民自住是合法的，這就增加了混居其中的“小產權”房購房者們的“安全感”對于他們來說，只要房子不被拆，能夠住在這里，“小產權”和“大產權”也沒什么區別。
(二)解決“小產權”房問題的基本原則
1、保障弱勢群體利益，兼顧各方利益
“小產權”房問題涉及的弱勢群體主要是農民和中低收入購房者。必須保障他們的利益。與此同時，“小產權”房由于沒有繳納土地出讓金和各項稅費，還必須考慮國家、集體的利益。
2、維護社會穩定，循序漸進
在制定解決“小產權”房問題政策的過程中，要確保農民參與集體事務的權利，吸收“小產權”房居民參與，同時要廣泛聽取社會各界意見。可先選擇一些有代表性的、條件相對較成熟的“小產權”房小區作為試點，取得相關經驗，并樹立解決問題的樣板，然后再逐步推開，系統解決。
(三)解決“小產權”房問題的具體措施
1、杜絕新建和出售“小產權”房
首先，要嚴格審批，認真貫徹落實《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，對于以農村集體名義申報的住宅建設項目，要嚴格按照“一戶一宅”的規定，在深入調研的基礎上，嚴格審批，從源頭上禁止“小產權”項目。其次，要從各個環節上加強監管，對于違反規定開工建設的，要及時發現，堅決制止，追究相關人員責任。對于違規出售的，要沒收非法所得。
2、妥善處理已建成和已售出“小產權”房
根據目前保障性住房不足的情況，處理“小產權”房的總體思路是將其轉變為保障性住房。對于已經出售和入住的“小產權”房，大致區分以下三種情況解決：一是對于符合申請保障性住房條件的家庭，為其按保障性住房辦理房屋產權證明;二是不符合申請保障性住房條件，但屬中低收入家庭，購買“小產權”房完全用于自住的，可在令其補繳土地出讓金、稅費等相關費用后，按商品房為其辦理產權證明。三是對于購買“小產權”房用于投資或滿足奢侈性住房需求的，由政府制定適當價格標準，對其房屋進行強制性收購，轉為保障性住房出售。
成規模的“小產權”房地區要建立居委會或納入居委會管轄范圍，發揮居委會作為居民自治組織的作用，管理社區日常事務，協調各方關系，開展豐富的社區活動，維護社區的安全、穩定、和諧。對“小產權”房的物業管理單位的資質情況和物業基礎設施的質量進行全面排查，更換資質不符合要求的物業單位，確保物業各項設施的運行安全，提升物業服務水平，解除居民的后顧之憂。
4、進一步完善住房保障政策
可以從以下幾個方面著手：一是要進一步擴大住房保障政策的覆蓋面。二是要加大保障性住房的投入力度。在中央政府的投入到位后，關鍵是地方政府的投入。三是要建立退出機制。目前我國經濟適用房和“兩限”房均沒有建立退出機制，以確保保障性住房真正能夠真正于需要保障的家庭。
結語
就目前購買小產權房來說，面臨的風險可能還是要大于潛在的收益。即使將來國家允許以補辦手續和補交費用的形式取得正式產權，也不可能給買受人“免費的午餐”。這些費用包括給集體組織的補償費用、土地出讓費用、應向國家繳納的稅費等等，加上這些費用，買受人所獲得的“超額利潤”恐怕也所剩無幾了。更何況，如果國家未來的政策對買受人的利益不予承認的話，買受人恐怕要面對無法“保本”的危險。所以，對于暫時火熱的小產權房市場，筆者建議買房人謹慎從事，盡量不要冒險為之。
