我國政府在推行住房分配貨幣化改革的過程中，面對進入社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，國民生產(chǎn)總值不高，絕大多數(shù)人都是中低收入家庭的情況，政府將經(jīng)濟適用住房作為主體，來滿足社會大眾的住房需求;并且作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一種手段：針對當時中國經(jīng)濟正處于一個低速增長期，需要通過新的措施來推動消費，擴大內(nèi)需。自經(jīng)濟適用住房政策推行以來，雖然取得了較大成效，但也反映出一些不足。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)濟適用房糾紛也層出不窮，法院在受理類似案件時面臨著一定的挑戰(zhàn)——如何更好地解決糾紛，化解矛盾，為構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。而在經(jīng)濟適用房糾紛不斷出現(xiàn)的同時，適當發(fā)展其他保障性住房，則可以達到減少經(jīng)濟適用房糾紛的目的。并且從另一方面講，發(fā)展其他保障性住房能夠更好地解決群眾住房問題。在重慶市解決民生十大問題當中，第一項便提出了建設3000萬平方米的租房，解決50多萬戶中低收入群眾住房困難，這正符合了人民對于住房的強烈要求。在公租房建設的具體操作上，應建立市場供給與政府保障并舉的“雙軌制”住房體系，從點線面上切實推進公租房建設。
一、我院審理經(jīng)濟適用房案件的價值取向及指導意義
經(jīng)濟適用住房是指已經(jīng)列入國家計劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。它的性質(zhì)是社會保障性，并且兼具經(jīng)濟性和適用性。經(jīng)濟性，是指住房的價格相對同期市場價格而言是適中的，適合中等及低收入家庭的負擔能力。[①]適用性，是指不能降低房屋的建筑標準，并且要達到一定的使用效果。和其他許多國家一樣，經(jīng)濟適用房是國家為低收入人群解決住房問題所做出的政策性安排。
經(jīng)濟適用房由于其經(jīng)濟性和適用性，從其誕生之初就決定了其將被眾多人群所追捧。而僧多粥少的局面必將引起一系列的糾紛。和全國大環(huán)境一樣，我院也受理了一系列的經(jīng)濟適用房糾紛案件。
截至目前，我院已受理經(jīng)濟適用房案件11件。這11件案件的糾紛來由，主要是沒有經(jīng)濟適用房認購資格與享有經(jīng)濟適用房認購資格者之間簽訂了轉購協(xié)議而引起。購買者支付出賣者協(xié)議定金，并且各期房款也是購買者以出賣者的名義交納，后由于房價上漲，出賣者拒不履行轉購協(xié)議中約定的義務，愿意返還定金及購買者所交納的房款。而購買者由于與出賣者簽訂轉購協(xié)議而喪失了購房的最佳時機。購買者不同意出賣者“撕毀”轉購協(xié)議，遂發(fā)生了經(jīng)濟適用房糾紛。我院受理的這11件案件，其中調(diào)解后撤訴結案8件，判決結案3件，因不服判決而提起上訴的案件，二審法院均維持了我院判決。經(jīng)調(diào)解后撤訴的案件，雙方當事人均實現(xiàn)了雙贏，社會矛盾得到了化解。
而處理此類案件的判決方式，法院主要從買受方的信賴利益損失出發(fā)，確認轉購協(xié)議無效且出賣方賠償買受方損失，這在一定程度上也起到了定紛止爭的作用。判決房屋轉購協(xié)議無效的依據(jù)在于當事人在限制期內(nèi)達成的轉讓經(jīng)濟適用住房協(xié)議，侵犯了國家的社會(住房)保障體制和其他符合條件的城市低收入家庭的購房權利，損害了社會公共利益，據(jù)《中華人民共和國合同法》(以下簡稱“合同法”)第五十二條“有下列情形之一的，合同無效：……(四)損害社會公共利益……”的規(guī)定，雙方簽訂的房屋轉購協(xié)議應屬無效合同。在我院受理的這些案件當中，原告與被告雖然當時達成了協(xié)議，是雙方的真實意思表示，但他們達成的協(xié)議違反了法律的規(guī)定，即損害了社會公共利益，侵犯了國家的住房保障體制，并且從法律的教育功能看，判決雙方達成的協(xié)議無效能夠更好地規(guī)范市場交易主體的行為。從我院判決協(xié)議無效的社會效果來看，判決協(xié)議無效使得經(jīng)濟適用房案件數(shù)量沒有增加，較好地起到了定紛止爭的作用。
判決出賣方賠償買受方信賴利益損失則基于《合同法》第五十八條：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應當予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。” 過錯方賠償對方所受到的損失即信賴利益損害賠償責任需具備構成一般民事責任的四個基本要件，即締約一方的信賴利益受到損害;另一方違反契約義務;違反契約義務的一方當事人具有主觀過錯;違反契約義務的一方當事人具有的主觀過錯與信賴利益的損害結果有直接的因果關系。信賴利益賠償方承擔的責任是基于誠實信用原則和公平觀念所規(guī)定的特別責任，賠償權利人必須具備“合理條件”和“正當理由”才可以請求。我院受理的這11起經(jīng)濟適用房糾紛案件，原告即賠償權利人在與被告簽訂轉購協(xié)議時，是基于對被告的信任。而被告后來拒不履行轉購協(xié)議中約定的義務，違反了民法的誠實信用原則。在判決轉購協(xié)議無效的情況下，被告理應對原告的損失進行賠償。對原告的損失進行賠償，除了直接損失必須進行賠償外，還應賠償信賴利益損失，也就是原告所付出的機會成本，原告因與被告簽訂轉購協(xié)議而喪失了認購其他住房的機會。從判決被告賠償信賴利益損失的社會效果來看，經(jīng)濟適用房案件數(shù)量明顯減少，社會大眾能夠理性地選擇住房、購買住房，社會矛盾得到了化解。
我院之所以判決協(xié)議無效并賠償信賴利益損失，是基于更好地規(guī)范經(jīng)濟適用房交易雙方的行為，避免糾紛出現(xiàn)這一直接目的。而更深層次上的，則最終是為了維護住房保障體制，實現(xiàn)社會公平正義而考量，并最終指導司法實踐。
第一，發(fā)生法律效力的經(jīng)濟適用房裁判結果可以指導交易雙方當事人行為。這些裁判結果相關的人和事大都有典型和復雜的特征。從一定意義上說，生效裁判結果是統(tǒng)一意見，解決問題的良好辦法。當某一法院案例與產(chǎn)生生效裁判結果的案件相同或者類似時，遵從產(chǎn)生生效裁判結果的案件認定事實和適用法律的方法來解決此類案件面臨的問題，就能夠達到排除非議，統(tǒng)一看法的目的。如果當事人不服裁判結果，就可以法院生效裁判結果來向他解釋，這樣就減少了當事人的訟累，進而避免審判資源的浪費，從而節(jié)省了訴訟時間和成本。
第二，發(fā)生法律效力的經(jīng)濟適用房裁判結果可以作為法院內(nèi)部判案的參考。發(fā)生法律效力的裁判結果是連接法律與事實之間的紐帶，這比抽象的法律規(guī)范更能保證對法律的統(tǒng)一認識，從而減少司法實踐中因?qū)Ψ傻牟煌J識而引起的同案不同判現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以將經(jīng)濟適用房裁判結果作為法院內(nèi)部判案的參考，就可以在一定程度上統(tǒng)一司法裁判的尺度。發(fā)生法律效力的裁判結果的作用在于能夠為法官在審判具體案件的過程中提供最直觀、最具體同時也最充分的“模板”，也就是在一定范圍內(nèi)促進了法律的統(tǒng)一適用。
第三，發(fā)生法律效力的經(jīng)濟適用房裁判結果可以指引政府相關職能部門完善法律制度，從源頭防止糾紛的發(fā)生，從而最大限度地發(fā)揮政府“事前預防”的職能。因為一個經(jīng)濟適用房案件所顯示出的問題有很多，諸如主體審核不嚴，轉讓把關疏漏等，一旦源頭沒控制好，以后帶來的損失將會很大，所以需要切實有效地發(fā)揮事前預防職能。
我院審理的經(jīng)濟適用房案件，通過判決協(xié)議無效及賠償信賴利益損失，在一定程度范圍內(nèi)維護了住房保障體制，實現(xiàn)了社會公平正義，實現(xiàn)了社會安定團結。但它畢竟是一種事后救濟手段。而一個社會要想長期保持穩(wěn)定和諧，還需要對經(jīng)濟適用房糾紛進行事前預防。只有堅持事前預防與事后救濟相結合，才能使社會長治久安。事前預防的重點在于政府各項制度的建立與健全。基于此，法院應對政府提供司法建議，協(xié)助政府發(fā)揮預防職能，建議政府從健全制度、深化管理及加強立法三方面著手，通過政府的行為來減少經(jīng)濟適用房糾紛的發(fā)生，進而達到社會和諧穩(wěn)定的目的。
二、提供司法建議，協(xié)助政府發(fā)揮預防職能，減少經(jīng)濟適用房糾紛
(一)完善審核與轉讓制度，預防經(jīng)濟適用房糾紛發(fā)生
首先是買房者資格審查問題。作為購買經(jīng)濟適用房的重要條件之一,是不擁有住房或者是家庭人均住房面積低于當?shù)卣?guī)定標準。然而在現(xiàn)實中,存在著購買人拿著隨意就在單位開到的沒有住房的證明來購買經(jīng)濟適用房，而符合購房條件的購買人因為數(shù)量原因購買不到經(jīng)濟適用房的情況。因此,要解決購房人資格的問題應當完善以下兩點制度。
一是完善補救制度。通常情況下不具備經(jīng)濟適用房認購資格的人與具有購房資格的人私相達成轉讓協(xié)議后大多是規(guī)定經(jīng)濟適用房主管部門追回已購住房或者由購買人按市場價補足購房款,并可以建議認購人所在單位對購房人進行處分。但是如果只是按照市場價格補足購房款也存在弊端,因為經(jīng)濟適用房的經(jīng)濟性使得就算購房者補足了價款也可能還有富足，并且補足價款難以形成統(tǒng)一的標準。尤其是對購有多套的購買者,對國家而言形成了資源浪費，對中低收入家庭而言則陷入了買房困難的境地。所以對于私相轉讓經(jīng)濟適用房的情況，筆者認為還是應當追回已購房屋或者實行雙罰制,對買賣雙方進行行政罰款或者責令購買者補足比市場價略高的房款使得購買者無利益可言,同時要求購買者賠償開發(fā)商在出售此套經(jīng)濟適用房中的成本消耗和時間損失,只有這樣才能有效地防范經(jīng)濟適用房私相轉讓的行為發(fā)生。
二是產(chǎn)權公示制度的完善。建立網(wǎng)上查詢審核制度,以利于開發(fā)商查詢購房人是否有住房或者是住房面積是否超過人均標準。是否具有資格購買經(jīng)濟適用房,不能只看單位開的證明,還要看購房人的實際收入水平，諸如個人所得稅繳納情況等，由此也可以明確開發(fā)商的責任。[②]如果是開發(fā)商在資格問題上認定不當,開發(fā)商應當承擔一定的責任,但這需要相關機構加以協(xié)助明確其責任。所以，通過完善產(chǎn)權公示制度可以杜絕不正當購買經(jīng)濟適用房情形的發(fā)生。
其次是經(jīng)濟適用房的轉讓問題。對于轉讓經(jīng)濟適用房的購房者不能再次購買經(jīng)濟適用房,這就要求建立嚴格可查詢的經(jīng)濟適用房轉讓備案制度,以利于準確地查明購房人購入或者轉讓經(jīng)濟適用房的情況,防范購房人再次購買經(jīng)濟適用房用來肆意炒房。現(xiàn)實生活中有的人利用了轉讓經(jīng)濟適用房補足出讓金部分后，其原始價值還是遠低于市場價的特點進行倒賣,為了防止購房人利用經(jīng)濟適用房來進行炒房,除對購入經(jīng)濟適用房5年內(nèi)不能轉讓作出硬性規(guī)定外,政府啟動回購政策就顯得極其重要。由于啟動回購政策涉及一系列的經(jīng)濟問題,這就需要一整套完備的法律制度來進行支撐。政府應建立專業(yè)部門處理回購事項,同時規(guī)定法定回購的價格參考標準,回購資金的發(fā)放方式、存放方式及保值方式,并制定回購的房屋再次按經(jīng)濟適用房出售的價格參考標準。政府回購經(jīng)濟適用房帶來的益處是,回購的房屋政府可以再次作為經(jīng)濟適用房出售或作為公租房進行配租,以實現(xiàn)國家福利的最大效益化。
(二)深化經(jīng)濟適用房主體、價格和售后管理，提高管理效能
經(jīng)濟適用房作為國家調(diào)控住房市場的主要方法，其運行結果在很大程度上取決于政府管理的水平和效能。經(jīng)濟適用房的管理主要包括以下部分：
1、經(jīng)濟適用房的申請人資格管理。經(jīng)濟適用房包括的政府福利補貼和經(jīng)濟適用房供應的有限性決定了經(jīng)濟適用房的供不應求，所以嚴格審核申請人資格就是確保經(jīng)濟適用房制度合理運行的重要途徑。按照當前關于經(jīng)濟適用房的一般規(guī)定，購買經(jīng)濟適用住房大概要經(jīng)過申請、審核、公示、輪候、購買等幾個重要環(huán)節(jié)，而其中最為重要的環(huán)節(jié)是審核申請人的家庭經(jīng)濟狀況。因為我國目前還沒有建立起完善的個人收入查詢體系，所以對申請人的家庭經(jīng)濟狀況審核就不能夠確保完全準確，為此在對申請人的資格進行核查時，就需要審批部門與申請人所在基層組織緊密協(xié)作，查清申請人的真實家庭經(jīng)濟狀況。
2、經(jīng)濟適用房的價格管理。經(jīng)濟適用住房價格遵循政府指導定價。確定經(jīng)濟適用住房的指導價格，應當與城鎮(zhèn)中低收入家庭經(jīng)濟承受能力相適應，以保障民生為基本原則，并且要與同一地域內(nèi)的普通商品住房價格保持一定的價格差，切實體現(xiàn)政府給予中低收入家庭的各項優(yōu)惠政策。經(jīng)濟適用住房的指導價格應由開發(fā)成本、稅金和利潤三部分組成。經(jīng)濟適用住房價格的上浮幅度，應該由政府價格主管部門會同相關組織在核定價格時確定，下浮幅度不限。
3、經(jīng)濟適用房的售后管理。從理論上說經(jīng)濟適用房應該不能用來投資，因此就需要一系列動態(tài)的管理體制來遏制投機者的炒房行為。《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定經(jīng)濟適用住房在取得房屋所有權證和土地使用證一定年限后，方可按市場價上市出售;出售時，應當按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納收益。具體年限和比例由市、縣人民政府確定。所以經(jīng)濟適用住房購買人以市場價出售經(jīng)濟適用住房后，不得再購買經(jīng)濟適用住房;如需換購，必須以屆時經(jīng)濟適用住房價格出售給取得經(jīng)濟適用住房資格的家庭后，方可再次申請。個人購買的經(jīng)濟適用住房在未向政府補繳收益前不得用于出租經(jīng)營。
(三)加快住房保障立法的步伐，為預防經(jīng)濟適用房糾紛提供法律依據(jù)
在住房保障立法指導思想由“居者有其屋”轉變?yōu)?ldquo;住有所居”的前提下，為了切實地保障中低收入住房困難群體的住房需求，應當加快住房保障立法的步伐。
1、制定《住房保障條例》，條件允許后再制定《住房保障法》
首先，住房是公民維持其生存所必需的基本條件，要求國家提供住房保障是公民的一項基本權利，提供住房保障也是一個國家對其公民應盡的義務。其次，住房保障對于生存困難的公民來講，是關系其能否維持最低生活水平的重要因素，而對于社會來講，住房保障是關系到社會和諧穩(wěn)定的基本條件。中低收入住房困難家庭的住房保障屬于關系民生的重要性事務，應當以法律的形式加以保護。結合我國的國情和經(jīng)濟發(fā)展水平，《住房保障法》應當包括的內(nèi)容有住房保障的主體、住房保障的資金、住房保障的對象、住房保障標準與方式、住房保障的房源與選址、住房保障的程序、住房保障的動態(tài)管理與退出機制和法律責任等等內(nèi)容。在撰寫《住房保障法》法律條文時應適當考慮經(jīng)濟、社會和政治因素對制定法律的影響。如果沒有考慮社會需求，只純粹地依賴于法律的歸納與演繹，結果可能會比較完美，但會發(fā)生與社會需求不相適應的情況。
2、制定住房保障的地方性法規(guī)和規(guī)章
我國幅員遼闊，各地區(qū)之間經(jīng)濟、政治和文化差別明顯。沿海與內(nèi)地之間、東西部之間、城市與城鎮(zhèn)之間、大型城市與中小城市之間、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間都面臨著物價水平、房價水平、社會購買力水平等各方面的不均衡，使得對中低收入家庭的住房保障難以用統(tǒng)一的標準加以保護。各地區(qū)應按照本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，綜合考慮社會因素，制定出符合本地區(qū)實際情況的地方性法規(guī)和規(guī)章，包括制定保障性住房的準入和退出辦法，并且應當向社會公示;建立中低收入住房困難家庭檔案等，按年度計劃切實加強立法工作。
三、以經(jīng)濟適用房建設為突破口，為公租房建設提供智力支持
經(jīng)濟適用房建設作為體現(xiàn)民生的安居工程，其存在價值已經(jīng)經(jīng)歷了時間的檢驗，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟適用房在保障住房需求方面的局限性也日益突出，所以，有必要探索出解決住房保障問題的新途徑，新思路。時下重慶市正在建設的公租房，作為十大民心工程之一，正顯示出它的勃勃生機。公租房建設，作為重慶十大民心工程之首，是我黨根本宗旨的集中體現(xiàn)，是鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的核心內(nèi)容，是人民安居樂業(yè)的前提，是保障社會穩(wěn)定的基礎。為此，以經(jīng)濟適用房建設為借鑒，為公租房建設提供決策支持，以達到“他山之石，可以攻玉”的目的。
1、各級政府應把公租房制度納入決策視野，落實責任制管理。經(jīng)濟適用房之所以能發(fā)揮它的作用，就是政府在責任制管理上下足了功夫。在選址、開工等一系列環(huán)節(jié)上，經(jīng)濟適用房建設均實行責任制管理，嚴格把握各個環(huán)節(jié)，切實推動了經(jīng)濟適用房的發(fā)展。所以，建設公租房應當建立起市區(qū)兩級公租房管理機構作為行政主體，對公租房的立項、供給、建設和管理實行統(tǒng)一領導。政府的目標責任制應逐步深化，依靠目前的管理機構，明確公租房管理機構職權并完善其職能，保證公租房制度能夠切實有效的運行。[③]
2、建立健全公租房準入退出機制。經(jīng)濟適用房的準入，國家規(guī)定了一系列嚴格的審查程序。經(jīng)濟適用房的退出，有國家規(guī)定的5年限制，5年之后符合條件的才能在市場上流轉。相比而言，在公租房申請與退出、租金的制訂、公租房社區(qū)管理方面，各級政府應當根據(jù)自身實際情況，合理確定住房保障范圍，建立健全住房保障對象檔案，并對保障對象檔案實施動態(tài)管理。租住公租房應當依法簽訂租賃合同,合同期滿要求續(xù)租的要經(jīng)過重新審查程序,只要符合條件,就同意其繼續(xù)租賃。
3、加大對公租房的資金支持力度，提高公租房的供給效率。不管是經(jīng)濟適用房建設還是公租房建設，都離不開資金的支持。有了啟動資金，項目才能有效地運轉。所以，在公租房建設問題上，政府在充足穩(wěn)定地提供土地的同時，還應該以優(yōu)惠條件招攬投資，將公租房納入到整體的城市規(guī)劃中去，從而確保政府能夠有效地提供公租房。根據(jù)各地區(qū)的實際情況，采用“租金補貼為主，實物配租為輔”的供給方式，從而減輕對公租房房源的壓力。
4、提高設計水平，完善配套服務。經(jīng)濟適用房取得成效的一大因素就是配套服務好，在交通、生活設施及醫(yī)療衛(wèi)生方面，經(jīng)濟適用房建設都給予了充分考慮。所以，在公租房社區(qū)建設過程當中，應當依據(jù)城市總體規(guī)劃要求，合理規(guī)劃，完善公租房的配套設施，為租住戶提供便捷的交通網(wǎng)絡及完善的商業(yè)設施，提高公租房租住者的生活水平，從而為保障民生打下堅實的基礎。
誠然，我院審理的經(jīng)濟適用房案件，判決轉購協(xié)議無效及違約方賠償信賴利益損失，在一定范圍內(nèi)是科學合理的。但是隨著社會的進步，法制的發(fā)展，判決轉購協(xié)議無效及違約方賠償信賴利益損失的局限性也會逐漸暴露出來，比如判決轉購協(xié)議無效可能不利于維護市場交易秩序，判決賠償信賴利益損失有可能被某些人利用而故意購買他人多套經(jīng)濟適用房而牟取利益等。所以，我們要與時俱進，仔細分析經(jīng)濟適用房案件所存在的問題，結合當前的法律法規(guī)及相關司法解釋，探究解決經(jīng)濟適用房案件的最佳方法。此外，在對政府提供司法建議時，也要考慮社會各種因素，提出切實可行方案，以利于最終實現(xiàn)社會和諧。另外，在對公租房建設提供智力支持方面，應及時總結經(jīng)濟適用房建設過程當中的經(jīng)驗與教訓，盡可能地使作為十大民心工程之首的公租房建設少走彎路，從而最終實現(xiàn)“住有所居”。
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