2月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》指出，留守兒童保護(hù)還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護(hù)缺乏監(jiān)督指導(dǎo)、關(guān)愛服務(wù)體系不完善、救助保護(hù)機(jī)制不健全等。
家庭對(duì)留守兒童的監(jiān)管責(zé)任無疑是首要的，但當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)缺位時(shí)，政府的救助保護(hù)就尤為重要，《意見》也在試圖通過強(qiáng)化監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制來完善救助保護(hù)機(jī)制。根據(jù)該《意見》，對(duì)于監(jiān)護(hù)人將留守兒童置于無人照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險(xiǎn)且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)6個(gè)月以上導(dǎo)致兒童生活無著的，或者實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄兒童導(dǎo)致其身心健康嚴(yán)重受損的，其近親屬、村(居)委、縣級(jí)民政部門等有關(guān)人員或單位要依法向法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格，另行指定監(jiān)護(hù)人。
《意見》引發(fā)關(guān)注的同時(shí)，也引發(fā)了難以落實(shí)的擔(dān)憂。
激活監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度
其實(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度自《民法通則》1987年1月1日施行即已確立，并在2006年12月29日寫入修訂的未成年人保護(hù)法。《民法通則》第十八條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;給被監(jiān)護(hù)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。《未成年人保護(hù)法》第五十三條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。
但由于在中國(guó)，傳統(tǒng)觀認(rèn)為兒童問題是“家事”而非“國(guó)事”，加上法律規(guī)定的模糊，沒有具體落實(shí)各部門的責(zé)任，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，相關(guān)法律被稱為“僵尸條文”。
南京市中級(jí)人民院未成年人及家事案件審判庭庭長(zhǎng)周侃及該庭助理審判員徐聰萍曾撰文分析，關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的提起主體，我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定不甚明確，而且現(xiàn)有的主體存在主動(dòng)性不強(qiáng)、積極性不高的可能性。
文章稱，《民法通則》規(guī)定有權(quán)提起監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷主體存在的問題是，在未成年人無近親屬或近親屬不愿提起監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷時(shí)，未成年人父母所在單位及相關(guān)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是否有此積極性來維護(hù)未成年人合法權(quán)益。司法實(shí)踐中，也幾乎未出現(xiàn)過由相關(guān)部門提起的監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷之訴，這也是為何會(huì)出現(xiàn)南京“餓死女童案”這一慘劇的重要原因。
2014年12月，最高法、最高檢聯(lián)合公安部、民政部出臺(tái)了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。上海政法學(xué)院教授、刑事司法學(xué)院院長(zhǎng)姚建龍?jiān)诮邮苊裰髋c法制社記者采訪時(shí)指出，上述意見明確了剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)提起主體的范圍、操作的具體程序等細(xì)節(jié)問題。“激活”了《未成年人保護(hù)法》第五十三條，撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)另行指定監(jiān)護(hù)人的司法通道將被打通。
意見規(guī)定了6種可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中就包括“拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無著的”。“至于撤銷留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)的意見只是重申法律規(guī)定。”姚建龍說。
更為重要的是，意見明確了提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的四類訴訟主體，未成年人的其他監(jiān)護(hù)人，祖父母、外祖父母、兄、姐，關(guān)系密切的其他親屬、朋友;未成年人住所地的村(居)民委員會(huì)，未成年人父、母所在單位;民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu);共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位。
法官史永舉今年2月在《信息時(shí)報(bào)》撰文稱，“撤銷留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)”難落實(shí)。文章稱，監(jiān)護(hù)照料留守兒童，往往是民政、教育等多個(gè)部門的共同職責(zé)，需要這些部門通力合作。如果是單獨(dú)的某個(gè)部門，本著多一事不如少一事的心態(tài)，不會(huì)主動(dòng)攬起“監(jiān)護(hù)照料”留守兒童的職責(zé)，自然更不會(huì)提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟。
關(guān)于提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)訴訟主體的主動(dòng)性問題，姚建龍說，2014年的四部門意見細(xì)化了主體類型，并明確了序位和民政部門托底起訴。他所關(guān)注到的自意見發(fā)布后提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的訴訟已經(jīng)有5起左右，其中提起訴訟的主體有村委會(huì)，也有民政部門。
沒有保障就沒有干預(yù)
撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)之后一個(gè)不得不面對(duì)的問題是，我國(guó)是否已經(jīng)形成了確保被從父母身邊帶走的孩子生活得更好的兒童福利制度，也就是諸如民政等部門能否為兒童提供好的監(jiān)護(hù)和成長(zhǎng)環(huán)境?“如果沒有這樣的保障機(jī)制，所謂干預(yù)，都將是一句空話，或者可能造成更加悲劇性的后果。”姚建龍說。
2014年底四部門出臺(tái)的意見還明確了撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件的判后安置。根據(jù)意見，判決撤銷監(jiān)護(hù)人資格，未成年人有其他監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)由其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)采取措施避免未成年人繼續(xù)受到侵害。
意見規(guī)定，沒有其他監(jiān)護(hù)人的，人民法院根據(jù)最有利于未成年人的原則，在《民法通則》第十六條第二款、第四款規(guī)定的人員和單位中指定監(jiān)護(hù)人，即在其近親屬中或者未成年人父、母所在單位或村委會(huì)、居委會(huì)指定監(jiān)護(hù)人。指定個(gè)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其意愿、品行、身體狀況、經(jīng)濟(jì)條件、與未成年人的生活情感聯(lián)系以及有表達(dá)能力的未成年人的意愿等。
意見明確，國(guó)家沒有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，由其所屬兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。“也就是民政部門托底安置。”姚建龍說。
姚建龍稱，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)是一個(gè)兩害相權(quán)取其輕的做法，孩子應(yīng)當(dāng)與父母生活在一起，這是一個(gè)基本常識(shí)。將孩子從父母身邊帶走，是一種不得已而為之的終極選擇——只有在這樣做是符合兒童最大利益原則要求的前提下，才具有合理性與合法性。
姚建龍認(rèn)為，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)要有評(píng)估機(jī)制，保證準(zhǔn)確性以防濫用。同時(shí)要建立回轉(zhuǎn)機(jī)制，允許在父母恢復(fù)監(jiān)護(hù)能力與資質(zhì)時(shí)，基于兒童最大利益原則讓孩子回到父母身邊。姚建龍還建議通過家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)等方法，確保被從父母身邊帶走的孩子能夠重新生活在家庭環(huán)境之中，并對(duì)此進(jìn)行跟蹤服務(wù)與監(jiān)督，以確保被從原父母身邊帶走的孩子能夠生活得更健康、更美好。
