[摘要]對于婚姻一方當(dāng)事人隱瞞另一方為精神病人(無民事行為能力或限制民事行為能力人)而向婚姻登記機關(guān)申請離婚登記的，婚姻登記機關(guān)審查后發(fā)放離婚證，屬于事實認定不清，證據(jù)不足，這種違法的行政行為應(yīng)當(dāng)判決予以撤銷。
[關(guān)鍵詞] 離婚登記;判決方式;撤銷判決
基本案情：甲男與乙女多年前登記結(jié)婚，2004年1月雙方親自到婚姻登記機關(guān)申請離婚登記。向登記機關(guān)提交了身份證、戶口簿、結(jié)婚證、離婚協(xié)議書和當(dāng)場簽名捺印的離婚登記申請書。離婚協(xié)議載明了雙方自愿離婚的意思表示，并對子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)及債務(wù)處理等事項達成了一致意見。婚姻登記機關(guān)在審查了雙方當(dāng)事人提交的材料后，根據(jù)《婚姻登記條例》有關(guān)離婚的規(guī)定，認為符合離婚條件，遂向兩人頒發(fā)了離婚證。后乙女之父以乙女之名義，以甲男隱瞞乙女患有精神病史，欺騙乙女達成離婚協(xié)議，欺騙婚姻登記機關(guān)辦理離婚登記，且婚姻登記機關(guān)違反了《婚姻登記條例》第12條的規(guī)定，即無民事行為能力或限制民事行為能力人辦理離婚登記的，婚姻登記機關(guān)不受理為由，要求婚姻登記機關(guān)撤銷離婚登記，被婚姻登記機關(guān)拒絕。于是乙父以乙女之名義向人民法院起訴，請求撤銷離婚登記。
法院受理了該案，對于該案是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，爭議似乎不大。離婚登記行為是具體行政行為中的行政確認行為或稱準行政行為，???它雖然只是雙方當(dāng)事人解除婚姻法律關(guān)系這一法律行為的生效要件以及公示方式，并不直接消滅當(dāng)事人之間的婚姻法律關(guān)系，但離婚登記這種行政確認行為確實對當(dāng)事人的身份關(guān)系、財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了影響，當(dāng)事人的婚姻關(guān)系據(jù)此得以解除。離婚登記行為既然屬于對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的具體行政行為并且我國的行政訴訟法和相關(guān)司法解釋并沒有將其排除在行政訴訟受案范圍之外，故法院應(yīng)當(dāng)受理。[2]
至于法院受理后應(yīng)當(dāng)作出何種判決形式，對此爭議較大，從各地已經(jīng)受理的要求撤銷離婚登記行政行為案件來看，有做出維持判決的，有做出撤銷判決的，有作出駁回訴訟請求判決的，還有做出確認違法判決形式的。由此可見，在這類案件的裁判方式上還沒有形成統(tǒng)一意見，為了避免同案異判，研究此類案件的判決方式很有必要。
一、本案判決方式綜述：各種觀點的簡略分析
(一)維持判決。維持判決，即人民法院經(jīng)過審查，確認被告具體行政行為合法，并維持其效力的判決形式。持該觀點的人認為，在甲男和乙女向婚姻登記機關(guān)提交了身份證、戶口簿、結(jié)婚證、離婚協(xié)議書和當(dāng)場簽名捺印的離婚登記申請書，婚姻登記機關(guān)依法定程序進行審查，確認雙方屬于自愿離婚，并對子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)及債務(wù)處理等事項達成了一致意見的情況下，根據(jù)《婚姻登記條例》有關(guān)離婚的規(guī)定，認為雙方符合離婚條件，遂向兩人頒發(fā)了離婚證。婚姻登記機關(guān)已經(jīng)盡到了法定的審查義務(wù)，其頒發(fā)離婚證的行為，事實認定清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，程序合法，應(yīng)當(dāng)判決維持。
(二)撤銷判決。適用撤銷判決的的前提條件是具體行政行為違法法律。持該觀點的人認為，《婚姻登記條例》規(guī)定申請離婚登記的，如果一方是限制民事行為能力或無民事行為能力人，婚姻登記機關(guān)不予受理。本案中婚姻登記機關(guān)頒發(fā)離婚證，屬事實認定不清，證據(jù)不足，這種違法的具體行政行為依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
(三)駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求判決是對原告訴訟請求的否定，是對被訴具體行政行為的不同程度的間接肯定。[3]持該觀點的人認為婚姻法律關(guān)系具有不可逆轉(zhuǎn)性，離婚本身是一種特殊的身份關(guān)系的解除，撤銷離婚證不僅使當(dāng)事人之間的法律關(guān)系被破壞，更會使社會關(guān)系陷于混亂，所以不能撤銷已辦理的離婚登記，對原告的訴訟請求應(yīng)予駁回。
(四)確認違法判決。確認違法判決，是指法院經(jīng)過審查，確認被訴行政行為違法，根據(jù)一般規(guī)則應(yīng)當(dāng)撤銷該行政行為。但是，基于公共利益的考慮不撤銷該行政行為，而是作出確認該行政行為違法，責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施并賠償原告因違法行政行為受到損害的判決。[4]持該觀點的人認為，本案中婚姻登記機關(guān)頒發(fā)離婚證的行為已經(jīng)違法，但考慮到公眾對于離婚登記行政行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益更值得保護，所以應(yīng)當(dāng)判決確認離婚登記行為違法而不予以撤銷。
二、本案應(yīng)適用撤銷判決
撤銷判決，即人民法院經(jīng)審查，認為具體行政行為部分或全部違法，從而部分或全部撤銷，并可責(zé)令重新作出具體行政行為的判決形式。撤銷判決意味著人民法院對被訴具體行政行為的否定評價，是司法機關(guān)糾正違法行政行為的最有效手段，集中體現(xiàn)著人民法院對行政機關(guān)的監(jiān)督和制約。筆者認為法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷離婚登記行政行為，理由如下：
(一)撤銷判決是行政訴訟中最核心的一種判決，可以在五種情況下作出：1、主要證據(jù)不足;2、適用法律法規(guī)錯誤;3、違反法定程序;4、超越職權(quán);5、濫用職權(quán)。本案中，法院應(yīng)判決撤銷離婚登記具體行政行為，原因正是婚姻登記機關(guān)在頒發(fā)離婚證時認定的事實不清，主要證據(jù)不足，該具體行政行為違法。乙女患有精神病史，為無民事行為能力或限制民事行為能力人，婚姻登記機關(guān)本不應(yīng)受理該離婚登記。而甲男隱瞞乙女患有精神病史，欺騙乙女達成離婚協(xié)議，欺騙婚姻登記機關(guān)辦理離婚登記，婚姻登記機關(guān)也未能在查清相關(guān)事實的基礎(chǔ)上就頒發(fā)了離婚證書，該離婚登記行政行為所依據(jù)的事實不清，證據(jù)不足，根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條(二)1目“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況分別作出以下判決：……(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據(jù)不足的……”的規(guī)定，被訴離婚登記行政行為的根據(jù)與事實不一致，應(yīng)判決予以撤銷。
(二)關(guān)于離婚登記中婚姻登記機關(guān)對當(dāng)事人提供的材料進行審查是形式審查還是實質(zhì)審查，絕大多數(shù)人的觀點是形式審查，既然是形式審查，應(yīng)當(dāng)說本案中婚姻登記機關(guān)已經(jīng)盡到了法定審查義務(wù)，其作出的離婚登記行為是合法的。筆者不同意這樣的看法，而且對形式審查和實質(zhì)審查的區(qū)分標準也存有質(zhì)疑。通觀《婚姻登記條例》中有關(guān)離婚登記的法律規(guī)定，似乎只是說離婚登記機關(guān)只對申請人提交的證明材料的完整性、合法性負有審查責(zé)任，而不對材料的真實性負責(zé)，但其中卻暗含著婚姻登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)在查明相關(guān)事實的基礎(chǔ)上再作出離婚登記，發(fā)給離婚證的內(nèi)涵。如《婚姻登記條例》第十三條規(guī)定，婚姻登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)對離婚登記當(dāng)事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關(guān)情況。對當(dāng)事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)、債務(wù)等問題達成一致處理意見的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記，發(fā)給離婚證。此規(guī)定中的“確屬”兩個字體現(xiàn)了國家立法對婚姻秩序的重視：婚姻登記機關(guān)對于雙方是否自愿離婚，離婚協(xié)議及相關(guān)材料是否真實的審查，能審查到什么程度就應(yīng)當(dāng)審查到什么程度，以最大限度地確定案件事實。因此，我們很難區(qū)分形式審查和實質(zhì)審查，從法律條文中也不能推出婚姻登記機關(guān)對離婚申請應(yīng)當(dāng)進行形式審查還是實質(zhì)審查，確切地說應(yīng)該是審查到什么程度，這才是最關(guān)鍵的。退一步說，即使婚姻登記機關(guān)是形式審查，本案當(dāng)中婚姻登記機關(guān)也是違法的。我們要把行政行為的違法和過錯區(qū)別開來，如果采用形式審查的標準，婚姻登記機關(guān)也盡了義務(wù)，這可以證明婚姻登記機關(guān)主觀上是沒有過錯的，但事后證明，婚姻登記機關(guān)對事實的認定是錯誤的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定無民事行為能力人或者限制民事行為能力人申請離婚登記的，婚姻登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)不予登記，而婚姻登記機關(guān)已經(jīng)受理了，這個行為在客觀上違反了《婚姻登記條例》，所以是違法的行政行為，前提是要把過錯和違法加以區(qū)分。[5]
三)根據(jù)司法的最終性原則，司法對于任何社會糾紛，應(yīng)當(dāng)具有最終的裁判權(quán)。司法權(quán)是法治社會里最重要的權(quán)力,它是法律的生命之所系,是權(quán)力正常運作的基本保障,也是權(quán)利的最后屏障。[6]行政訴訟最主要的目的之一是對具體行政行為的合法性進行審查，對行政權(quán)進行監(jiān)督，也是對公民權(quán)的一種保障。那種認為婚姻法律關(guān)系具有不可逆轉(zhuǎn)性，離婚本身是一種特殊的身份關(guān)系的解除，撤銷離婚證會使社會關(guān)系陷于混亂，所以不能撤銷已辦理的離婚登記，對原告的訴訟請求應(yīng)予駁回的觀點，是不符合司法的最終性原則的，不利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，也不能實現(xiàn)對當(dāng)事人的充分救濟。駁回訴訟請求判決不適用于本案的另一個重要理由是，駁回訴訟請求判決是對當(dāng)事人的訴訟請求的否定，但必須建立在具體行政行為合法而但不適合判決維持的基礎(chǔ)上。[7]本案中，在離婚登記行為已經(jīng)違法，侵害了弱勢一方(無民事行為能力或限制民事行為能力人)的合法權(quán)益的情況下，法院應(yīng)當(dāng)首先考慮保護弱勢方權(quán)益，判決撤銷離婚登記行為而不能適用駁回訴訟請求判決方式。
(四)考慮到司法過程中的利益衡量問題，不少人認為本案應(yīng)適用確認違法判決。適用撤銷判決還是確認違法判決關(guān)鍵在于如何認定《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條中的“公共利益”和“重大損失”。筆者認為，在本案中，是否存在公眾對離婚登記行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益，不無疑問。[8]退一步講，即使本案中存在公眾對于離婚登記行政行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益值得保護，那么，撤銷離婚登記行為給該公益帶來的損失也難以謂之“重大損失”。畢竟，在甲男與乙女離婚后而又沒有重新結(jié)婚的情況下，撤銷該離婚證，使甲男與乙女恢復(fù)到結(jié)婚狀態(tài)，很難說社會上有這樣一種公益受到了“重大損失”。在這種情況下，乙女由于該離婚登記行為所遭受的損失更大，更值得保護。所以本案中筆者更傾向于適用撤銷判決而非確認違法判決。[9]
三、后記
該案例引發(fā)了我們很多的思考，法律為什么規(guī)定限制民事行為能力或無民事行為能力人申請離婚登記的，婚姻登記機關(guān)不予受理?在婚姻登記機關(guān)予以受理并發(fā)給離婚證后，為什么法院可以判決撤銷離婚登記行為。制度設(shè)計的目的無非是為了保護婚姻關(guān)系中的弱者，即與無民事行為能力或限制民事行為能力人的人離婚的話，不得通過協(xié)議離婚，只能通過訴訟離婚。一旦出現(xiàn)一方當(dāng)事人惡意協(xié)議離婚的話，法院應(yīng)當(dāng)充分行使審判職權(quán)維護另一方的利益。在行政訴訟中可能對婚姻登記機關(guān)有些不公平，可是制度的設(shè)計必須有責(zé)任的承擔(dān)者，否則我們的制度就無法落實，美好的制度就會落空。婚姻登記機關(guān)正是“生命中必須承受之重”!
(作者單位：江蘇宜興市人民法院行政審判庭)
[1] 準行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為。引自馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第196頁。
[2] 最高人民法院行政審判庭對一起結(jié)婚登記行政案件曾經(jīng)做過答復(fù)，即2005年10月8日法[2005]行他字第13號“關(guān)于婚姻登記行政案件原告資格及判決方式有關(guān)問題的答復(fù)”，該答復(fù)明確了對結(jié)婚登記行為不服可以提出行政訴訟，據(jù)此類推，對離婚登記行為不服當(dāng)然也可以提起行政訴訟。
[3] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版)，北京大學(xué)出版社，第585頁。
[4] 黃學(xué)賢：《行政訴訟中的情況判決探討》，載《行政法學(xué)研究》2005年第3期，第81頁。
[5] 筆者試舉兩例：《社會團體登記管理條例》第三十二條規(guī)定，社會團體在申請登記時弄虛作假，騙取登記的，或者自取得《社會團體法人登記證書》之日起1年未開展活動的，由登記管理機關(guān)予以撤銷登記。《行政許可法》第六十九條第二款規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。應(yīng)當(dāng)說，在相對人欺騙、弄虛作假的情況下，行政機關(guān)作出行政登記行為或給予行政許可，主觀上并沒有過錯，但客觀上確實違反了法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對該登記或許可行政行為予以撤銷。所以對違法和過錯要加以區(qū)分。
[6] 參見周永坤《司法權(quán)的性質(zhì)與司法改革戰(zhàn)略》，載《金陵法律評論》2003年秋季卷，第35頁。
[7] 見《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條及第五十七條第一款之規(guī)定，從中可以得出這樣的結(jié)論，即駁回原告訴訟請求的判決方式的適用不能超出合法性審查的范圍，必須建立在具體行政行為合法的基礎(chǔ)之上。因此駁回訴訟請求判決不適用于本案。
[8] 公共利益具有現(xiàn)實性，即公共利益必須是客觀存在的，且有其外在的物質(zhì)表現(xiàn)形式。所以本案中，公眾對離婚登記行為或離婚證的心理信賴難以謂之公共利益。
[9] 情況判決(確認違法判決)是一種非常態(tài)判決，情況判決不符合一般的法律規(guī)則。在通常情況下，法院應(yīng)按照一般的法律規(guī)則撤銷被訴行政行為。轉(zhuǎn)引自：劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第734頁。
